Reforma administrativa: parlamentares definem estratégias para disputa em comissão especial

Apoiadores tentam incluir membros de outros Poderes no texto; oposição joga com tempo e pressão de servidores para barrar proposta

A comissão especial que analisa a Proposta de Emenda à Constituição da reforma administrativa (PEC 32/2020) inicia as atividades nesta quarta-feira (16), com a expectativa de apresentação do plano de trabalho pelo relator, o deputado Arthur Oliveira Maia (DEM-BA).

Desde que foi anunciado relator da proposta, o parlamentar tem sinalizado prioridade para ao menos cinco eixos: 1) a estabilidade no serviço público; 2) os vínculos do funcionalismo e as carreiras típicas de Estado; 3) os cargos de chefia e de comissão; 4) a cláusula de desempenho para os novos servidores e; 5) a inclusão de integrantes do Poder Legislativo e Judiciário.

Defensores da proposta buscam ampliar o escopo do texto enviado pelo governo federal no ano passado, com a inclusão de juízes, promotores, parlamentares e militares aos efeitos das novas regras. Também há quem tente impor a restrição à estabilidade para atuais servidores públicos ‒ ponto de forte resistência e que poderia ser judicializado.

Opositores ao texto, por sua vez, apostam no aprofundamento dos debates, na pressão sobre os pares e no alongamento da tramitação da matéria. Ciente da dificuldade de derrubar a PEC no colegiado, onde os apoiadores são maioria, o grupo tem como principal aliado o tempo. A desidratação do texto é outro eixo de atuação dos críticos.

A comissão especial foi instalada há uma semana, com a indicação dos representantes dos blocos partidários e a eleição do deputado Fernando Monteiro (PP-PE) como presidente, e recebe um texto já modificado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), em uma tramitação inicial mais tumultuada do que o previsto por integrantes do governo.

Em tese, o prazo para Arthur Maia apresentar seu parecer é de 40 sessões do plenário da casa legislativa. Os deputados, por sua vez, têm até 10 sessões plenárias, contadas a partir da última quinta-feira (10), para protocolar emendas com sugestões de modificação da proposta, desde que contem com a assinatura de 171 pares ‒ o equivalente a 1/3 dos membros da casa.

As mudanças podem ser incorporadas ao substitutivo pelo próprio relator ou após serem votadas pelos deputados na comissão especial ou no plenário, durante apreciação da matéria. Neste caso, porém, as alterações estão restritas às emendas protocoladas dentro do prazo determinado.

O que muda com a proposta?

A PEC 32 foi encaminhada pelo governo federal ao parlamento em setembro de 2020, após idas e vindas do presidente Jair Bolsonaro (sem partido) e em versão mais tímida do que a desejada pela equipe econômica. O texto só começou a tramitar de fato na Câmara dos Deputados com a retomada dos trabalhos nas comissões permanentes, a partir de março de 2021.

A proposta cria cinco tipos de vínculos entre os futuros ingressantes ao serviço público e o Estado, restringe a estabilidade a ocupantes de cargos típicos de Estado ‒ definição a ser detalhada posteriormente por lei complementar ‒ e apresenta diretrizes para a avaliação do desempenho de funcionários públicos.

São vínculos jurídicos previstos no texto (válidos apenas para futuros servidores):

1) Período de experiência, de no mínimo dois anos, como etapa do concurso para ingresso em cargo por prazo indeterminado ou em posto típico de Estado, estabelecendo um marco delimitado para avaliação mais abrangente e tomada de decisão quanto à admissão do servidor. Ao final do período, será definida classificação final e quem de fato foi selecionado para a posição pública;

2) Vínculo por prazo determinado, possibilitando a admissão de pessoal para necessidades específicas e com prazo certo, como decorrente de calamidade, emergência, paralização em atividades essenciais ou de acúmulo transitório de serviço; atividades, projetos ou necessidades de caráter temporário ou sazonal; e atividades ou procedimentos sob demanda;

3) Vínculo por prazo indeterminado, para o desempenho de atividades contínuas, que não sejam típicas de Estado, abrangendo atividades técnicas, administrativas ou especializadas e que envolvem maior contingente de pessoas;

4) Cargo típico de Estado, com garantias, prerrogativas e deveres diferenciados, restrito aos servidores que tenham como atribuição o desempenho de atividades que são próprias do Estado, sensíveis e estratégicas.

Neste caso, o servidor só poderá perder o cargo em razão de decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, ou ainda mediante avaliação periódica de desempenho, na forma da lei, assegurada a ampla defesa.

Na hipótese de invalidação por sentença judicial da demissão do servidor estável, o servidor será reintegrado, independentemente da existência de vaga.

5) Cargo de liderança e assessoramento, que corresponde à fusão dos atuais cargos em comissão de livre provimento e exoneração e funções de confiança, além de posições que justifiquem a criação de posto específico com atribuições estratégicas, gerenciais ou técnicas. A regra abriria a possibilidade de que nomeados com tal cargo assumam atividades atualmente exclusivas de servidores efetivos.

A PEC proíbe, entre outros pontos, a concessão de férias superiores a 30 dias pelo período aquisitivo de um ano, adicionais de tempo de serviço, aumento de remuneração ou de parcelas indenizatórias com efeitos retroativos, licença-prêmio ou qualquer outra licença decorrente de tempo de serviço, salvo para fins de capacitação e redução de jornada sem redução de salário.

Também veda aposentadoria compulsória como modalidade de punição e incorporação de gratificação a salário. Pelo texto encaminhado, as restrições, no entanto, não se aplicam a magistrados, militares e membros do Ministério Público.

A União poderá editar normas sobre temas como política de remuneração, ocupação de cargos de liderança e assessoramento, progressão e promoção funcionais.

Também será permitido à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios poderão, por lei, firmar instrumentos de cooperação com órgãos e entidades, públicos e privados, para a execução de serviços públicos, inclusive com o compartilhamento de estrutura física e a utilização de recursos humanos de particulares.

O texto muda, ainda, questões referentes ao regime previdenciário dos servidores públicos. Cargos típicos de Estado ficarão no regime previdenciário próprio. Quem tiver vínculo por prazo determinado entra no Regime Geral de Previdência Social (RGPS), assim como ocupantes de cargos de liderança e assessoramento, titulares de mandato eletivo e de outros cargos temporários. Fica permitido ao ente federado criar lei para enquadrar no RGPS ocupantes de cargos que não sejam típicos de Estado e os que estiverem em vínculo de experiência.

Quando não implicar em aumento de despesa, o presidente da República poderá extinguir, por meio de decreto, cargos públicos efetivos vagos, de ministro de Estado, em comissão, de liderança e assessoramento, funções de confiança e gratificações de caráter não permanente, ocupados ou vagos.

Já durante a tramitação da PEC na CCJ, o relator no colegiado, deputado Darci de Matos (PSD-SC), apresentou parecer com três supressões ao texto. Um dos itens retirados incluía novos princípios à administração pública: imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade. Na avaliação de parlamentares, a alteração poderia trazer risco de judicialização e maior insegurança jurídica.

Outro item retirado proibia que servidores ocupantes de cargos típicos de Estado pudessem exercer qualquer outra atividade remunerada, mesmo que houvesse compatibilidade de horários. Matos considerou o trecho inconstitucional.

Também ficou de fora do substitutivo trecho que estabelecia que o presidente da República pudesse extinguir, por decreto, entidades da administração pública autárquica e fundacional. Segundo Matos, as entidades são vinculadas e não subordinadas aos ministérios e o trecho proposto poderia prejudicar o modelo de separação de poderes.

As estratégias em jogo

Um dos principais patrocinadores da reforma administrativa no parlamento tem sido o próprio presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL), cujo entusiasmo com a matéria contrasta com o distanciamento adotado pelo presidente Jair Bolsonaro.

O parlamentar cobra celeridade nas discussões e tem como meta aprovar a PEC até o começo do segundo semestre. A ideia é dar tempo para o texto passar no Senado Federal ainda neste ano, já que a aproximação das eleições é vista como obstáculo relevante.

Em sintonia com o presidente da casa, o relator Arthur Maia argumenta que “é um exagero” as discussões se arrastarem por 40 sessões do plenário ‒ o que poderia significar votação entre o fim de setembro e outubro, caso haja recesso parlamentar em julho. Ele espera ter seu parecer votado em até 60 dias corridos, prazo já contestado pela oposição.

Maia defende que o texto contemple membros dos Três Poderes, para que atinja categorias com rendimentos mais elevados no serviço público. “Tem que entrar todo mundo. Não há por que entrarem uns e ficarem fora outros. Eu me sinto pouco à vontade para fazer uma PEC criando exigências para o ascensorista do Ministério da Agricultura e não criar nenhuma exigência para alguém que ganha 10 ou 20 vezes mais do que ele”, disse em entrevista recente.

A proposta do governo foi criticada por limitar alcance apenas a servidores do Poder Executivo e deixar políticos, como deputados e senadores, de fora das novas regras. Em resposta, a equipe econômica argumentou que estava impedida legalmente de propor mudanças aos demais Poderes, mas que o movimento poderia ser feito pelo Congresso Nacional.

O relator também defendeu que é preciso diferenciar direitos adquiridos de expectativa de direito ‒ o que foi interpretado por parlamentares como sinalização de que a inclusão de atuais servidores poderia ser discutida na comissão especial. Tal movimento enfrenta fortes resistências, poderia ampliar a pressão de associações defensoras do funcionalismo sobe parlamentares e ser judicializada. Tanto Bolsonaro quanto Lira dizem que a reforma administrativa não atingirá o direito de quem hoje atua no funcionalismo público.

O deputado Kim Kataguiri (DEM-SP), indicado como membro titular para a comissão especial, acredita que há um momento favorável no parlamento para o debate avançar, inclusive com uma proposta mais robusta.

“Há uma mobilização na casa para que a reforma administrativa seja entregue independentemente dos esforços do governo. O debate eleitoral ainda está relativamente distante e, apesar da pressão das corporações, já tivemos uma maioria expressiva na CCJ”, diz.

O parlamentar busca assinaturas para quatro emendas ao texto: 1) inclusão da magistratura e de membros do Ministério Público 2) inclusão de carreiras típicas de Estado em dispositivo “antiprivilégio” que impede férias acima de 60 dias, licenças-prêmio e aposentadoria como sanção; 3) permissão que servidores com estabilidade possam perder o cargo por insuficiência de desempenho; 4) vedação de férias superiores a 30 dias a qualquer pessoa no Estado.

“Sem dúvida, existe uma injustiça gigantesca de a PEC só tratar da base do funcionalismo e não incluir o topo. Só vamos conseguir aprovar a PEC se ela for para todo mundo e começar principalmente com o topo. Não adianta achar que vai ser aprovada uma proposta só para a base do funcionalismo público, que os deputados sequer teriam discurso para defender”, argumenta.

Deputados favoráveis à proposta de reforma administrativa também têm reclamado com frequência da falta de empenho do presidente Jair Bolsonaro na matéria ‒ o que muitos reconhecem que pode afetar no andamento das discussões no parlamento.

A postura do mandatário gerou desconfiança no próprio presidente do Senado Federal, Rodrigo Pacheco (DEM-MG), que chegou a questionar em evento público a vontade do governo em tirar a reforma administrativa do papel em ano pré-eleitoral.

“Há o compromisso do Poder Executivo com a reforma administrativa? Esse é um questionamento que nós precisamos fazer e precisamos ter clareza nessa discussão, junto à Casa Civil, à Secretaria de Governo, ao próprio presidente da República, se há uma vontade do governo de que façamos a reforma administrativa em ano pré-eleitoral ou não”, disse em debate promovido pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) em maio.

No mesmo evento, Lira minimizou os questionamentos do par e disse que o Palácio do Planalto apoia a proposta que tramita na Câmara dos Deputados. Para ele, é um “contrassenso” a versão de que o governo não apoia a proposta que ele mesmo enviou ao parlamento.

Nas poucas oportunidades em que tratou do assunto, Bolsonaro adotou linha defensiva, enfatizando que atuais servidores públicos não seriam atingidos pelo texto encaminhado pelo governo.

“O governo não tem interesse em se esforçar o mínimo possível. Bolsonaro não quer se desgastar com servidores, principalmente policiais, não quer ter nenhum tipo de ônus pela aprovação de uma reforma estruturante que dê benefícios de longo prazo, não quer ter perda de curto prazo, está simplesmente pensando em eleição antecipadamente”, avalia Kataguiri.

“A reforma, se bem feita, poderia trazer resultados positivos já para o ano que vem, mas infelizmente parece que a prioridade do governo não é essa”, complementa.

Coordenador da Frente Parlamentar Mista da Reforma Administrativa, que conta com 207 membros no exercício do mandato, o deputado Tiago Mitraud (Novo-MG) entende que é possível avançar com a PEC mesmo sem envolvimento efetivo de Bolsonaro.

“Apoio de Bolsonaro à reforma eu nunca esperei. Isso não faz nenhum sentido para o perfil de presidente que temos. A falta de apoio dele já é dada, a expectativa que temos é que não atrapalhe tanto a tramitação da reforma”, afirma. Segundo o jornal O Estado de S.Paulo, Bolsonaro já declarou que quer que esteja na Constituição que policiais militares e outras forças de segurança sejam consideradas carreiras de Estado.

O parlamentar representa, como membro titular, a bancada do Novo na comissão. O grupo busca assinaturas para protocolar cinco emendas à PEC: 1) a inclusão dos membros de todos os poderes da União, Estados, Municípios e do Ministério Público, além de agentes políticos; 2) a aplicação das regras aos atuais servidores e empregados públicos; 3) vedação ao recebimento de valores superiores ao teto constitucional por agentes públicos; 4) substituição gradual das funções de confiança, cargos em comissão e gratificações de caráter não permanente e; 5) impedimento à concessão do período de férias em pecúnia na administração pública.

“Aqueles que estão mais propensos a apoiar por questão eleitoral vão ver que apoiar reformas no Brasil é algo que dá voto ‒ e espero que seja mesmo, porque não temos como melhorar o país sem reformas”, diz o deputado.

Para Mitraud, a aprovação da PEC representa apenas o primeiro passo para uma reforma administrativa de fato no país. O parlamentar argumenta que outros projetos de lei serão necessários para complementá-la, como uma lei para pôr fim aos supersalários (PL 6.726/2016), além dos próprios projetos de lei complementar que virão para regulamentar pontos da PEC.

Defensores da proposta costumam tratar como pontos inegociáveis da proposta a ampliação da vedação ao que entendem como privilégios (60 dias de férias, promoção automática por tempo de serviço, aposentadoria compulsória como punição), a restrição à estabilidade e os novos vínculos de servidores com o Estado.

“Se, ao final desta jornada, não conseguirmos fazer as modificações referentes a como acontece a aquisição da estabilidade e igualar os servidores públicos em uma mesma condição, teremos fracassado em nosso propósito”, disse Maia em entrevista ao jornal Valor Econômico.

Os pontos inegociáveis para os defensores da PEC são apontados por críticos como itens mais graves e, portanto, prioritários em esforços para retirada.

Para o deputado professor Israel Batista (PV-DF), presidente da Frente Parlamentar Mista em Defesa do Serviço Público, que conta com 223 membros no exercício do mandato, a diferenciação entre carreiras pode abrir caminho para disputas dentro do funcionalismo público ‒ principalmente quando não há definição de como cada categoria seria enquadrada.

“Isso vai abrir um balcão de pressão no Congresso e vai gerar uma guerra entre as carreiras. A PEC não diz quais são essas carreiras e os critérios. Para nós, é muito ruim”, avalia.

“[A medida vai provocar] A deterioração do serviço público na ponta. Analista brigando com consultor, auditor brigando com o analista, o técnico se desentendendo com o promotor. Todas as carreiras do serviço público precisam ter estabilidade”, defende.

Já a deputada Sâmia Bomfim (PSOL-SP), que também ocupa a posição de titular da comissão, acredita que a restrição à garantia da estabilidade criaria “castas” dentro do serviço público sob critérios ainda desconhecidos e pode implicar em um aumento de casos de assédio moral, perseguição política e falta de compromisso com a coisa pública.

“Não há nada que se aproveite do projeto, porque ele parte de um pressuposto completamente equivocado, que é a substituição do papel do Estado pela iniciativa privada”, avalia.

A parlamentar vê com desconfiança a capacidade de o relator incluir juízes, promotores, parlamentares e militares em seu substitutivo.

“São aqueles com poder de lobby, que raramente são objeto de alterações legislativas ou que são prejudicados por mudanças no parlamento. Acho que o relator diz isso publicamente para ganhar alguma simpatia sobre a matéria, para tentar criar uma imagem para a sociedade de que está atingindo de fato a elite do funcionalismo público, aqueles que têm maiores salários”, diz.

“Mas a tendência é que atinja justamente aqueles que são os mais pobres, com os piores salários e que são a maioria do funcionalismo público, especialmente do funcionalismo público municipal”, complementa.

Israel Batista argumenta que o governo usa de forma imprópria a narrativa de combate a privilégios com a proposta de reforma administrativa apresentada. Para ele, a PEC é voltada para carreiras mais volumosas do serviço público, como professores e enfermeiros.

“A PEC é desenhada para atingir essa massa de servidores públicos da ponta, porque ela tem um caráter fiscalista. Ela foi desenhada para o momento de crise fiscal”, diz.

“Se governo estivesse interessado em cortar excessos, ele não enviaria a PEC, mas teria apoiado propostas já tramitando na casa [como a que trata dos supersalários]. O governo não está sendo sincero. Há uma austeridade seletiva”, complementa.

O parlamentar lembra uma regra editada pelo governo que permite que uma parcela de servidores da cúpula receba acima do teto constitucional. A portaria autoriza que funcionários públicos federais aposentados e militares da reserva que voltem ao serviço público em cargo comissionado ou eletivo acumulem os salários com a aposentadoria, beneficiando cerca de 1.000 servidores a um custo anual de R$ 66 milhões.

Integrantes da oposição admitem que dificilmente terão condições de barrar a PEC durante a tramitação na comissão especial. Ainda assim, o trabalho no colegiado é tratado como fundamental para o grupo no convencimento dos pares e na desidratação do texto.

“O governo vai ter a maioria dos 47 assentos e pode mudar membros da comissão [a qualquer momento], na medida em que consigamos convencer alguns. Mesmo assim, entendemos que a comissão especial é importante para a formação de opinião. E, no plenário, o governo não tem como trocar parlamentar”, avalia Batista.

“A expectativa é que consigamos levar o debate à sociedade e expor o objetivo do governo de relativizar a estabilidade dos servidores. Estabilidade não é privilégio, mas garantia democrática que beneficia os cidadãos”, conclui.

Visão similar tem Sâmia Bomfim, que ressalta a pressão de servidores da segurança pública como trunfo da oposição no constrangimento de parlamentares bolsonaristas e até integrantes do “centrão”.

“Quando se cria a comissão especial e se definem seus membros, já existe uma correlação de forças bem explícita e hoje há uma maioria, tanto da base do governo quanto de partidos pró-reforma, para que ela vá adiante. Mas a comissão especial é um instrumento muito importante de desidratação do texto original, de ganhar tempo no diálogo e na mobilização da sociedade e de pressão aos parlamentares”, sustenta a deputada.

“Existem vários sindicatos e associações das diferentes polícias que estão acompanhando muito diretamente e são quem pressiona deputados, inclusive da própria base do governo Bolsonaro. Mas também o tempo trabalha a nosso favor. E não é tão simples, em um ano anterior às eleições, em que Bolsonaro não anda bem das pernas, dar uma resposta tão dura a milhões de trabalhadores que já passaram por reformas duras recentemente”, conclui.

Até o fechamento desta reportagem, a única emenda à PEC 32/2020 formalmente protocolada é de autoria do deputado Nicoletti (PSL-RR), que cria regime jurídico específico para as categorias policiais, indo além das próprias regras para as carreiras típicas de Estado.

Nos bastidores, para facilitar a tramitação do texto, alguns integrantes da comissão sinalizam a possibilidade de ceder à pressão e definir na própria PEC a lista de categorias típicas de Estado. O movimento preocupa o relator Arthur Maia, que defende que os detalhes sejam tratados futuramente em projetos de lei complementar.

Como uma PEC exige maior apoio para ser aprovada, seria possível que mais categorias fossem contempladas em caso de antecipação do processo. Além disso, uma vez incluídas na Constituição Federal, seria muito mais difícil futuramente alterar a relação.

O passo a passo da proposta

Por se tratar de PEC, a matéria tem uma tramitação complexa no parlamento. Após ser analisada pela comissão especial, a proposta deverá ser submetida a votação em dois turnos no plenário, onde é necessário apoio de 3/5 dos deputados (ou seja, 308 dos 513) em cada.

Pelo regimento, há um intervalo de cinco sessões entre uma votação e outra, mas é possível ocorrer uma suspensão deste prazo mediante acordo entre os líderes, com a chamada “quebra de interstício”.

Caso aprovado pela Câmara dos Deputados, o texto segue para o Senado Federal, onde será submetido a avaliação na CCJ e posteriormente a duas votações no plenário, com o mesmo quórum de 3/5 (neste caso, 49 dos 81 membros).

Se a versão aprovada for a mesma apreciada pelos deputados, a emenda é promulgada pelas mesas diretoras da Câmara e do Senado. Já se houver alteração de mérito, a PEC volta para análise dos deputados. O texto vai de uma casa para outra até que a mesma versão seja aprovada por deputados e senadores.